在法治軌道上持續深化改革
——自然資源部大力推進規章規范性文件及政策清理紀實

從2018年組建以來,自然資源部按照“聚焦主責主業,突出重點關鍵”的要求,大力推進規章文件和各類政策清理,廢止和修改不符合改革要求的各類條款,努力推動自然資源管理職能重構實現“化學反應”,自然資源履職能力水平不斷提高。

清理法規規章  推動制度體系規范

為全面履行“兩統一”職責,加快推動自然資源管理職能落實到位,自然資源部黨組一直高度重視對既有法規規章的清理更新工作。以修改《土地管理法》《礦產資源法》,完善配套制度為核心,除根據國務院相關工作部署,積極開展行政法規清理,研究提出修改完善意見建議外,組織對自然資源管理領域現行有效的52部規章進行了全面清理,先后分3批廢止13部規章,打包修改19部規章,廢止和修改數量超過總數的60%。

為落實改革決策部署,及時修改和廢止不相適應的規章,將“增存掛鉤”、全域國土綜合整治等寫入《節約集約利用土地規定》,明確分解下達新增建設用地計劃與批而未供和閑置土地處置數量相掛鉤,對批而未供、閑置土地數量較多和處置不力的地區,減少其新增建設用地計劃安排;落實“多規合一”、建立國土空間規劃體系的要求,廢止《土地利用總體規劃管理辦法》,研究制定國土空間規劃編制審批管理辦法;廢止主要內容不符合改革需要和管理實踐的《劃撥土地使用權管理暫行辦法》《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》《耕地占補平衡考核辦法》《土地利用年度計劃管理辦法》《征收土地公告辦法》《測繪地理信息行政執法證管理辦法》及委托部分省份實施礦產資源勘查開采審批登記的規章。

在規章清理中,持續貫徹“放管服”改革關于推進簡政放權、減少微觀管理事務和具體審批事項的要求。修改《土地調查條例實施辦法》,落實取消“國家級土地調查單位名錄審核”的審批要求;修改《古生物化石保護條例實施辦法》《海洋觀測站點管理辦法》,將相關審批改為備案;修改《外國的組織或者個人來華測繪管理暫行規定》,落實外商投資準入措施負面清單,取消中外合資、合作測繪企業“中方控股”條件;修改《地質災害危險性評估單位資質管理辦法》《地質災害治理工程勘查設計施工單位資質管理辦法》《地質災害治理工程監理單位資質管理辦法》,落實政務服務“一網通辦”和證明事項清理要求;修改《礦山地質環境保護規定》,落實礦山地質環境保護方案和土地復墾方案的合并編制,切實為礦山企業減負;修改《礦產資源登記統計管理辦法》,落實“取消礦產資源儲量登記事項”的改革要求。

根據新機構新職能的要求,及時對行政執法、聽證等方面的部門規章進行了整合。圍繞自然資源部組建兩年來的工作實踐,根據職責履行需要,廢止《測繪行政處罰程序規定》《國土資源部關于<國土資源行政處罰辦法>第七條的解釋》,將《國土資源聽證規定》《國土資源行政處罰辦法》《國土資源執法監督規定》修改為《自然資源聽證規定》《自然資源行政處罰辦法》《自然資源執法監督規定》。

清理規范性文件  推動管理順暢高效

規范性文件是法律、法規和規章以外不受《立法法》調整,但卻在行政管理實踐中會對公民權利和義務產生重大影響的“紅頭”文件,是行政機關履行職責的重要依據、工具和載體。自然資源部結合機構改革后職責運行情況,針對規范性文件數量多、內容與管理實踐脫節等突出問題,集中開展了規范性文件全面清理工作。在清理工作中,認真對照中央要求、管理需求和群眾訴求,嚴格以法律、行政法規和部門規章為依據,從是否符合黨中央、國務院關于生態文明建設的要求、是否符合履行“兩統一”職責要求、是否與自然資源管理實踐相脫節、是否存在同上位法的規定不一致、是否存在與深化“放管服”改革要求不一致、是否存在與產權保護和市場公平競爭等有關要求不一致的內容等方面明確清理標準,逐件對規范性文件提出清理意見,宜廢則廢,宜改則改,宜并則并,宜留則留。2018年至今,集中開展了2次規范性文件集中清理工作,先后向社會公布了《自然資源部繼續有效的規范性文件目錄》以及兩批次已廢止或者宣布失效的規范性文件目錄,集中廢止和宣布失效152件規范性文件。

開展集中清理的同時,加強制度建設,專門制定規范性文件管理的部門規章,堅持規范性文件立改廢并舉,將規范性文件清理貫穿到規范性文件管理全過程,健全完善“實時清理、自動更新、動態調整”清理工作機制。對于新增的規范性文件,要求制定規范性文件時必須對以往已發布的相關規范性文件進行梳理,在發布規范性文件的同時發布對以往規定的處理決定,切實精減規范性文件數量, 增強制度措施的針對性、協調性和有效性,為推進自然資源法治建設提供良好制度保障。

清理改革試點  推動改革螺旋上升

為了深化征地制度改革,研究解決征地問題的長效機制,為《土地管理法》修改提供改革樣本,原國土資源部先后部署在部分地區開展征地制度改革試點工作,重點在縮小征地范圍、完善征地補償機制、拓展安置途徑等方面進行改革探索,并在試點內容中明確要求改進農用地轉用與土地征收審批方式,進一步探索和完善征轉分離的建設用地審批方式。相關試點取得了較好的實踐經驗和效果,為推進改革和立法積累了一定基礎。根據黨的十八屆三中全會決定的部署,2014年底,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地改革試點工作的意見,在全國33個縣(市、區)部署農村土地制度改革試點工作。新一輪改革試點是在總結以往試點基礎上的進一步探索,也是對相關改革方向的進一步驗證。農村土地制度改革試點的全面開展,為《土地管理法》修改奠定了堅實的基礎。2019年8月26日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過《土地管理法》修正案,把黨中央關于農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律。

據此,原國土資源部部署的征地制度改革試點工作完成歷史使命,部分試點內容如繼續進行,也與新時期的改革要求不完全相符。2018年底,自然資源部主動對相關征地制度改革試點文件進行了全面清理,廢止了11件征地制度改革試點文件,并部署對照黨中央精神,進一步全面評估清理自然資源管理領域各項改革試點,及時總結完善試點政策,推動將經驗成熟、行之有效的改革試點經驗及時上升為法律制度。

在改革不斷深化、職責履行不斷融合的過程中,自然資源部將繼續用好機構改革創造的有利條件,正確把握自然資源領域全面深化改革新要求,準確落實自然資源管理新職責新定位,推動對部門規章和規范性文件及各類政策進行改革性、系統性重構,持續強化自然資源管理改革的法治保障,推動自然資源全面深化改革向縱深發展。

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